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常纪文:大气污染“事故推动立法”状况应改变

中国低碳经济网来源:经济参考报发表时间:2013-02-27 10:44责任编辑:安静

   近两年冬天长时间、大范围的重污染天气,使得学界重燃对《大气污染防治法》的热议,而该法修订草案稿在2010年1月由环保部报国务院法制办后,两三年间一直处于“排期”状态。面对“单行法不能定得太细”、“一些环保观念和政策需要在成熟时才能写入该法”的质疑声,参与本轮修订的中国社会科学院法学研究所常纪文教授直言:“不具有可操作性的法律不是‘善法’。”他呼吁,中国的现实往往是“事故推动立法”或“污染推动立法”,这种状况亟须改变。

  《经济参考报》:作为全程参与本轮《大气污染防治法》修订的环境法学专家,能否介绍一下,该法对包括PM 2.5在内的细颗粒物排放控制有何重点方向?您认为控制细颗粒物排放的有力抓手是什么?

  常纪文:这次《大气污染防治法》修订稿对居民家庭和餐饮行业排放的油烟、建筑工地排放的扬尘、燃煤锅炉、工业企业、汽车尾气排放的烟粉尘等污染源排放控制都做出了规定。

  《经济参考报》:目前,欧盟、美国和加拿大的大气污染联防联控工作走在世界前列,其中,又以欧盟做得最为出色。您能否介绍下欧盟经验?

  常纪文:我国的区域大气污染联防联控仍然处在污染控制阶段,而欧盟早已超越了这一阶段,进入大气质量改善阶段。

  欧盟加强区域大气环境保护工作,首先考虑的是定期制定包括区域联防联控目标和措施的欧共体环境行动规划,如2001年第六个行动规划就要求欧盟制定有关空气质量的实施战略。由于这一行动规划属于政策性的文件,它需要条例、指令等立法予以实施。为此,欧盟制定了一系列包括区域联防联控措施在内的空气保护立法。欧盟各成员国将上述大气污染联防联控的指令转化为国内的法律或者法令予以贯彻落实。

  《经济参考报》:与欧盟相比,我国的大气污染区域联防联控立法体系存在哪些缺陷?

  常纪文:一是高效力层次的大气环境保护立法少,而且《环境保护法》过于陈旧,不适应目前的形势需要。

  二是立法的协同性差,很多由国家环境保护部门制定的有利于保护区域大气环境的规章,难以得到其他部门的立法响应。

  三是现行大气污染防治法律仍然侧重于点源控制,没有设立大气污染区域联防联控的章节,缺乏以大气污染区域联防联控为主题的专门条例。灰霾治理光靠北京一个城市付出努力远远不够,天津、河北、内蒙古、山西都要联合采取措施。

  四是现行立法仍然侧重于对传统大气污染物的防控,对臭氧排放控制的规定不足,对导致酸雨污染的氮氧化物、对灰霾和光化学烟雾的排放控制规定还处在初级阶段。

  五是现行立法没有把大气污染区域联防联控上升到保护大气环境安全的高度,因而制度建设缺乏系统性和全局性。

  《经济参考报》:那么具体到法律机制建设上,我国大气污染区域联防联控和欧盟相比又有哪些不足?

  常纪文:一是欠缺区域之间的大气环境保护监督和法律对抗措施,现在的公众参与和公益诉讼规定渠道狭窄。和中国的浓度排放控制和总量控制制度相比,欧盟的国家排放上限制度确定了完善的配套措施,如国家规划、成员国报告制度、委员会报告制度和与第三国合作制度等,违反区域控制措施的规定,成员国还应承担法律责任。这些措施,需要通过修订《大气污染防治法》予以引进,建立和完善省际报告制度、省际合作制度、省际污染补偿制度等制度。